Kriselover bør lages i normale tider

Vi er i en krisesituasjon som lovgivningen ikke hadde tatt høyde for. Burde den ikke gjort det, spør Torstein Ulserød i Minerva.

Torstein Ulserød

Publisert: 2. april 2020

Foto: Therese Thomassen

Myndighetenes håndtering av den pågående koronakrisen diskuteres nå løpende. Det er ekstraordinære tider, og de siste par ukene har det også blitt rullet ut ekstraordinære tiltak på løpende bånd. Det gjelder ikke minst den rettslige håndteringen av krisen. 24. mars ble den såkalte koronaloven endelig vedtatt av Stortinget. Loven er en sektorovergripende fullmaktslov som gir regjeringen hjemmel til å fastsette forskrifter for å håndtere utbruddet av Covid-19. Det opprinnelige lovforslaget fra regjeringen ble kritisert av både opposisjonen og en rekke jurister for å være for vidt utformet. Etter at Stortinget gjorde flere endringer, er det fortsatt snakk om en vid forskriftshjemmel, men den er strammet inn på viktige punkter. Et samlet storting stilte seg bak loven, og det har også vært lite kritikk av den vedtatte kriseloven fra andre hold.

Det er naturlig at et forslag om å gi regjeringen vide fullmakter til å vedta lover og forskrifter uten å gå veien om Stortinget, møter kritikk. Det ville være urovekkende om det ikke var debatt om denne typen tiltak. Men selv om det har vært diskusjon om hvordan en fullmaktslov for koronakrisen burde utformes, har det samtidig vært nærmest unison enighet om at det er behov for en slik ekstraordinær hjemmel i den situasjonen vi nå er i. «Landet befinner seg i en type krisesituasjon som lovgivningen generelt ikke har tatt høyde for», konstaterte en samlet «koronakomité» på Stortinget i innstillingen om koronaloven.

Lovgivning burde vært på plass forut for krisen

Flere kommentatorer har de siste dagene fornøyd konstatert at vårt politiske system er i stand til å håndtere kriser på en god måte. Det er bra at partiene på Stortinget i denne situasjonen for det meste har lagt vanlig politisk spill til side, og vist handlekraft og samhold. Men det er langt fra ideelt at vi måtte ha en prinsipiell diskusjon om utformingen av en kriselov i løpet av noen få dager under en pågående krise. Det er heller ikke så imponerende at det er først når vi står midt i en pandemi at et politisk flertall ser behovet for en lovgivning som er tilpasset en mulig krisesituasjon. Og det er ikke slik at det ikke har vært anledning til å tenke på dette før.

I desember 2016 la Solberg-regjeringen frem en stortingsmelding om beredskap (Meld. St. 10 (2016–2017) Risiko i et trygt samfunn – samfunnssikkerhet), der den varslet at den ville sette ned et utvalg som skulle utrede sektorovergripende fullmaktsbestemmelser. En pandemi var nevnt som ett av scenarioene som slike bestemmelser kunne komme til å gjelde for.

Stortingsflertall mot utredning

Etter behandling av stortingsmeldingen i Stortingets justiskomité anmodet flertallet bestående av Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet regjeringen om ikke å sette ned et slikt utvalg. Partiene viste til «at regjeringen ikke har godgjort behovet for å utvide muligheten til å sette til side lovgivning og rettssikkerhetsgarantier.» De mente videre at «kun grunnleggende sikkerhetsinteresser for nasjonen kan begrunne en utvidelse av beredskapslovgivningens virkeområde, og vil advare mot å likestille de nevnte situasjoner (som en pandemi, min anm.) med de nødstilstander som begrunner beredskapslovgivningen». Etter at det såkalte beredskapshjemmelutvalget likevel ble nedsatt av regjeringen 9. februar 2018, fremmet SV et representantforslag om å avslutte utvalgets arbeid en måned senere. Forslagsstillerne mente i likhet med flertallet i justiskomiteen at det bare er «sikkerhetsinteresser for nasjonen» som kan begrunne forskriftsmyndighet til regjeringen i beredskapsøyemed. SVs forslag fikk ikke flertall, da Ap og Sp stemte imot under henvisning til at det bør være en høy terskel for å avbryte et utvalgsarbeid. Det var likevel klart at et flertall på Stortinget ikke var interessert i noen utredning av et eventuelt behov for sektorovergripende fullmaktsbestemmelser med tanke på krisesituasjoner.

Kriser kan misbrukes

Utforming av krisefullmakter som delvis setter normale demokratiske prosesser til side, er ikke noe man bør ta lett på. Det er bare å se hva som nå foregår med koronakrisen som påskudd i land som Ungarn eller Israel, for å få en idé om hvordan regjeringer, som man med god grunn kan mistenke for å ha mindre aktverdige motiver, kan misbruke en krisesituasjon til å tilta seg makt og sikre egen posisjon. Det er derfor i utgangspunktet uttrykk for at vi har gode demokratiske instinkter når vi er skeptiske til at en regjering foreslår slike tiltak. Samtidig er det klart at regjeringen har en plikt etter Grunnloven § 3 til å handle, også under kriser, og da gjerne å handle raskt. Forventningen om at regjeringen er i stand til å handle for å håndtere kriser er dermed også en del av vårt demokratiske system. Som beredskapshjemmelutvalget la til grunn, er regjeringen henvist til å handle på grunnlag av ulovfestet nødrett, dersom nødvendige tiltak ikke har tilstrekkelig lovhjemmel og situasjonen er slik at det ikke er tid til å vente på Stortingets behandling av lovforslag. Det er ikke uproblematisk ut fra hensynet til forutberegnelighet og rettsstatsprinsipper. Utvalget, som la frem sin utredning i juni 2019, endte derfor med å anbefale en sektorovergripende fullmakthjemmel som en konkretisering og innramming av ulovfestet forvaltningsrettslig nødrett.

Beredskapshjemmelutvalgets anbefalinger er selvsagt ingen fasit, men et utgangspunkt for diskusjon. Som utvalget skrev: «Før en større krise skulle inntreffe, vil det være en fordel at Stortinget har en åpen og godt opplyst debatt der det etter hvert tas stilling til hvordan man ønsker at ekstraordinære krisesituasjoner som lovgivningen ikke har tatt høyde for, rettslig sett skal håndteres dersom de faktisk oppstår. Dette gir lovgiver anledning til å fastsette rammene for forvaltningens beslutninger i en krisesituasjon.»

Etter å ha vært på høring, ligger nå NOU-en fra beredskapshjemmelutvalget til behandling i Justis- og beredskapsdepartementet. Man kan si at det var uflaks at krisen kom før regjeringen og Stortinget rakk å ferdigbehandle forslaget fra utvalget. Det er uansett ikke tillitvekkende at krisen måtte være et faktum før et flertall på Stortinget i det hele tatt så behovet for en nærmere vurdering av de rettslige rammene for håndtering av krisesituasjoner i fredstid. Om ikke annet er denne diskusjonen i hvert fall høyaktuell når vi en gang blir ferdig med å håndtere koronakrisen.

Innlegget var publisert i Minerva 31. mars 2020.

Publisert: 9. januar 2023