Hva leder ikke til mindre fattigdom?
Enda en VG-avsløring knyttet til sviktende håndtering av bistandsmidler viser at Utenriksdepartementet har store utfordringer med forvaltning av bistandsbudsjettet:Øyvind Eggen og Nikolai Hegertun i VG.
Publisert: 1. juli 2017
Alt fra kulturarrangementer til dyrereservater leder visstnok til mindre fattigdom. Det finnes knapt nok det gode formål som ikke får plass på et norsk bistandsbudsjett.
Enda en VG-avsløring knyttet til sviktende håndtering av bistandsmidler viser at Utenriksdepartementet har store utfordringer med forvaltning av bistandsbudsjettet. VG fortalte i forrige uke om hvordan Norges tidligere ambassadør til Indonesia fikk tildelt bistandsmidler til en kvinne han angivelig hadde et hemmelig forhold til. Men saken forteller også noe om et bredere problem i norsk bistand.
Hvert år deler UD ut bistandsmidler til en mengde ulike formål, som forventes å bidra til mest mulig effektiv fattigdomsreduksjon i verden. I praksis fattes beslutninger om tildelingene ofte på tynt grunnlag og med et lemfeldig forhold til målet om å redusere fattigdom. Dette foregår i mange ulike land, via et vell av ulike organisasjoner og prosjekter, og det blir ofte ikke evaluert.
Holdes ikke ansvarlig
En ambassadør blir derfor sjelden holdt ansvarlig for at de tildelte midlene faktisk førte til effektiv reduksjon av fattigdom eller andre utviklingspolitiske formål. Dessuten har ambassadøren kanskje byttet jobb før prosjektet har kommet så langt at det gir mening å evaluere hvordan det virket. Om bistanden viser seg å være effektiv eller ikke, har derfor normalt ingen konsekvens for den som opprinnelig gjorde beslutningen om tildeling.
Derimot har det store konsekvenser for ambassadøren og hennes karriere at hun får igangsatt eller gjennomført prosjekter i løpet av de få årene hun er i posisjon. Og svært mange av ambassadørens ambisjoner blir lettere å realisere, dersom hun kan strø om seg med litt bistandsmidler. Det kan danne grunnlag for nye og bedre relasjoner til viktige organisasjoner, gi oppmerksomhet i media og bidra til å profilere ambassaden og ambassadøren som en viktig aktør. I sum vil dette styrke nesten alle de øvrige oppgavene ambassaden har.
Lignende vurderinger kan gjøres av ledere i Utenriksdepartementet her hjemme – inkludert politisk ledelse – i deres arbeid for å ivareta UDs utenrikspolitiske og diplomatiske ambisjoner. Slik sett er ikke bistanden kun et virkemiddel for utviklingspolitikken, men også for en rekke utenrikspolitiske, diplomatiske, næringspolitiske, sikkerhetspolitiske eller migrasjonspolitiske formål – inkludert generell norsk omdømmebygging. Her ligger mye av forklaringen på den mildt sagt uoversiktlige norske bistandsporteføljen.
Stammespråket
Uansett hva som er den tiltenkte funksjon av en bistandsbevilgning, må den begrunnes med et utviklingspolitisk formål. For uten en slik begrunnelse vil ikke bevilgningen bli godkjent hjemme i Oslo. Og selv om Utenriksdepartementet skulle godkjenne den, er det ikke sikkert at den i ettertid vil bli godkjent som bistand ifølge regelverket til OECD, noe som vil føre til brysomme reallokeringer og svekke statsrådens mulighet til å skryte av et høyt bistandsbudsjett.
Hvordan begrunner man en så mangesidig bruk av penger over bistandsbudsjettet? Man greier det fordi «utvikling» kan bety så mangt, og fordi målene for norsk bistand uklare, i tillegg til at virkeligheten er kompleks. Fattigdomsbekjempelse handler jo om mye mer enn å bygge veier, skoler og sykehus. Det fins det veldig mange forskjellige tiltak som på en mer eller mindre direkte måte kan føre til redusert fattigdom, og som derfor kan bistandsfinansieres, dersom man bare klarer å overbevise riktig saksbehandler. Dette har ført til et bistandsfaglig stammespråk som gjennom byråkratiske dokumenter, ofte supplert av visuelle hjelpemidler og nesten lyrisk retorikk, beskriver hvordan alle veier fører til fattigdomsreduksjon – på sikt.
I VGs eksempler blir norske bistandspenger brukt til å fremme norsk litteratur i Indonesia, noe som i teorien skal bidra til å styrke en indonesisk øys kulturelle «kapasitet» og kulturinstitusjoner. «Kulturuttrykk blir oversatt» for å bidra til «et levende sivilsamfunn og et pluralistisk demokrati». I tillegg skal det bidra til debatt om skogforvaltning, og det blir dermed også et miljøtiltak. For folk som har arbeidet en del med bistand, er slik fantasifull legitimering av bistanden ikke spesielt oppsiktsvekkende.
Riktignok gjorde en samvittighetsfull saksbehandler i UD et ærlig forsøk på å bremse utbetalingen ved å stille spørsmål om hvorvidt dette kvalifiserte som bistand. Om det var ambassadørens press, eller ambassadens enda mer sinnrike strekking av begreper for å begrunne pengebruken som ble avgjørende, vites ikke. Pengene ble uansett utbetalt.
«Sivilsamfunn» ble brukt som argument for tiltaket. Sivilsamfunnet er så mangfoldig at det kan brukes til nesten alt, det binder sammen alle gode formål som ved en trylleformel. Deler av sivilsamfunnet kan være avgjørende i en utviklingsprosess, andre ganger nokså uviktig. Det er dessuten langt fra sikkert at «sivilsamfunn» i Norge er det samme som «sivilsamfunn» i andre land. Men årsakssammenhengene er så komplekse at er det umulig verken å bekrefte eller avkrefte en sammenheng mellom «sivilsamfunn» og gitte utviklingspolitiske formål. Derfor er «sivilsamfunn» en kjærkommen begrunnelse for mange bistandstiltak.
Hva leder ikke til mindre fattigdom?
Siden 2004 har Utenriksdepartementet forvaltet det aller meste av det norske bistandsbudsjettet. Før det var store deler forvaltet av direktoratet Norad. En viktig forskjell på Norad og departementet er at Norad bare har ansvar for utviklingspolitikk, mens Utenriksdepartementet har en mengde andre oppgaver i tillegg. Det innebærer store fristelser til å bruke bistand til å løse andre oppgaver enn å bekjempe fattigdom. At målene er brede og ofte ikke særlig konkret formulert, gir stort handlingsrom for den som forsøker å begrunne bruk av bistand til tiltak som kanskje ikke først og fremst er tenkt å fremme utvikling, men hvor det kan være en hyggelig bieffekt.
Og det kan selvsagt være riktig. For hva er det som i ytterste konsekvens ikke leder til fattigdomsreduksjon, hvis vi har langt nok tidsperspektiv og en del forutsetninger? Bare fantasien setter grenser. Derfor er «fattigdomsreduksjon» et ganske ubrukelig mål. For å sammenligne med Norge: Nesten enhver utgift på det norske statsbudsjettet vil på en eller annen måte kunne begrunnes som «fattigdomsbekjempende».
Men om målet er effektiv bistand, bør alle bistandstildelinger starte med en vurdering av om det aktuelle tiltaket er blant de best mulige bidrag til utvikling i den aktuelle situasjon, ikke hvorvidt tiltaket også kan bidra til utvikling en gang i framtiden, etter mange snirklete omveier, etter først å ha tjent andre interesser på kort sikt.
Kronikken var publisert i VG 29. juni 2017
Relatert
Forvaltningens evne til å gjennomføre: Rettsliggjøring uten realisme
Vilkårlig om kommunene etterfølger loven
Vi søker prosjektleder for bistands- og utviklingspolitikk
Likestillingsdebatten overser verdens kvinner
Jo, det er dumt å spre bistanden for tynt utover
Tuttifrutti-bistand
«Alle skal med» – også i utviklingspolitikken. Hva betyr det for bistanden?