Skal vi takke av handlingsregelen?

Finanspolitikken bør frikobles fra vår finansformue, som er utsatt for store svingninger. Det vil være dristig å trappe opp bruken av oljepenger fra dagens nivå selv om fondet skulle vokse videre.

Publisert: 11. november 2023

Handlingsregelen for finanspolitikken sier at statens bruk av oljepenger (kun) skal baseres på den delen av petroleumsformuen som er hentet opp og plassert i Oljefondet, ikke på usikre anslag på verdien av gjenværende ressurser i bakken. På denne måten har vi lykkes i å skjerme offentlige budsjetter fra betydelige svingninger i oljeprisen.

I dag er mye av olje- og gassformuen utvunnet og investert i globale verdipapirmarkeder. En stor andel av Oljefondets portefølje – 70 prosent – er plassert i verdens aksjemarkeder. Dette ventes å gi god avkastning over tid, men innebærer samtidig at vi må være forberedt på store verdibevegelser både opp og ned.

Risikoen som oljeprisen tidligere utgjorde for nasjonalformuen, er dermed erstattet av svingninger i finansmarkedene.

Beregninger fra 2022 tilsa at avkastningen på fondets kapital ville kunne ventes å svinge med pluss/minus 1200 milliarder kroner. Vi kan ikke skjerme oss for slike utslag. Svingninger er normaltilstanden for aksje- og andre verdipapirmarkeder. Risikoen for å tape penger i enkeltår er prisen vi betaler for å kunne høste god avkastning over tid. På den andre siden tjener vi godt når markedene svinger opp.

Gjennom handlingsregelen har svingninger i fondsverdien direkte konsekvenser for finanspolitikken. Regelen sier at vi over tid kan bruke tre prosent (anslag på forventet realavkastning) av fondet til å dekke statens utgifter. Handlingsregelen har vært viktig for å begrense innfasingen av oljeinntekter i norsk økonomi de siste 20 årene.

Nå er det behov for å tenke nytt. Handlingsregelen i sin nåværende form er ikke lenger egnet som retningslinje for å styre statens bruk av oljepenger fra det ene året til det andre.

Bakgrunnen er at det hverken vil være mulig eller ønskelig å gjennomføre store kutt i statsbudsjettet i en situasjon der fondet påføres store tap. For å kunne håndtere sterke utslag i verdipapirmarkedene, og samtidig bevare fondet for fremtidige generasjoner, bør en sikte mot en bruk av oljeinntekter godt under det som svarer til forventet realavkastning.

Problemstillingen har lenge vært erkjent av myndighetene. I sitt forslag til statsbudsjett for 2024 legger regjeringen opp til en bruk av oljepenger tilsvarende 2,7 prosent av fondsverdien.

Samtidig har bruken av oljepenger kommet opp på et høyt nivå, og offentlig forbruk og investeringer har vokst til en rekordhøy andel av verdiskapingen i Fastlands-Norge.

En betydelig del av veksten i fondskapitalen regnet i norske kroner de siste årene skyldes at kronen har svekket seg. Det har økt statens kjøpekraft her hjemme. Men som nasjon blir vi ikke rikere av at valutaen vår faller i verdi. Det er også grunnen til at når Oljefondets resultater blir presentert i års- og kvartalsrapporter, regnes avkastningen i internasjonal valuta, som er kroneavkastningen korrigert for endringer i valutakursen.Logikken bak dette er at Norge som nasjon bare kan nyttiggjøre seg kapitalen i Oljefondet ved å bruke midlene til å finansiere import, og da er internasjonal valuta den riktige målestokken.

Statens bruk av penger over statsbudsjettet har betydning for balansen mellom offentlig og privat sektor i økonomien. I årene fremover trenger vi en større konkurranseutsatt sektor utenom oljevirksomheten. Skal den dyrkes frem, må den få rom til å vokse. Dersom det offentlige legger beslag på en stadig større andel av tilgjengelige ressurser i økonomien, snevres dette rommet inn.

Størrelsen på offentlig sektor er ikke et rent faglig spørsmål, men bør følge av politiske avveininger og beslutninger. Det er uheldig hvis en gradvis større offentlig sektor skjer som en konsekvens av bevegelser i valutamarkedet. Staten bør derfor være særlig tilbakeholden med å øke bruken av oljepenger med utgangspunkt i en kronedrevet oppgang i fondsverdien.

Som sentralbanksjef drøftet jeg disse problemstillingene i årstalen i 2017. Oljefondet hadde frem til da vokst kraftig, og bruken av oljepenger hadde nådd åtte prosent av bnp for Fastlands-Norge. Jeg konkluderte:

«For det første, finanspolitikken må frikobles fra en finansformue som er utsatt for store svingninger. For det andre, en videre opptrapping av pengebruken fra dagens nivå vil være dristig, selv om fondet skulle vokse videre.»

Statens bruk av oljepenger har økt siden 2017 og dekker nå et underskudd på statsbudsjettet på over ti prosent av bnp for Fastlands-Norge. Det er høyt nok.

Innlegget er publisert i Dagens Næringsliv 9.11.2023.