Bistand og utvikling

Tøffere kamp mot ekstrem fattigdom

«Spesielt én form for bistand er svært lovende i arbeidet mot ekstrem fattigdom: Direkte kontantoverføringer», skriver Øyvind Eggen og Nikolai Hegertun.

Nikolai Hegertun

Øyvind Eggen

Publisert: 18. oktober 2017

Å redusere ekstrem fattigdom er blant de siste tiårs viktigste globale megatrender. Siden den kalde krigens slutt er antallet ekstremt fattige redusert med mer enn hundre tusen mennesker – hver eneste dag!

Når denne fantastiske utviklingen ikke får mer oppmerksomhet, skyldes det nok at det skjer gradvis og uten dramatikk, og stort sett i land som norske bistandsorganisasjoner har hatt relativt lite interesse for. Størstedelen av suksessen skyldes nemlig langvarig, høy vekst som har skapt mange jobber, samt utvikling i landbruket – hovedsakelig i enkelte befolkningsrike land i Asia.

Inspirert av suksessen vedtok FN gjennom bærekraftsmålene å avskaffe ekstrem fattigdom innen 2030. Om vi ser på siste års utvikling, skulle man tro det var en overkommelig oppgave. Men neste fase i kampen mot ekstrem fattigdom blir vesentlig annerledes; den raske reduksjonen i fattigdom har avtatt, og det er tvilsomt om vi kommer i mål innen fristen.

En viktig grunn er at økonomisk vekst ikke forventes å gi like gode bidrag til redusert fattigdom som før. I land som har hatt høy vekst, finnes gjerne en siste rest av ekstrem fattigdom. Det kan skyldes at ikke alle klarer å dra nytte av veksten gjennom arbeid og inntekt, svake offentlige støtteordninger og fastlåste sosiale skillelinjer og diskriminering.

Andre land, størsteparten i Afrika sør for Sahara, har ikke hatt særlig vekst og har fortsatt stor andel ekstremt fattige. For at de skal komme i mål innen 2030, kreves svært kraftig vekst over lang tid – hinsides hva vi har historisk erfaring for. Disse landene har så svak økonomi at nasjonal omfordeling heller ikke vil være i nærheten av tilstrekkelig. Ekstrem fattigdom vil derfor antakelig ikke avskaffes innen fristen verdenssamfunnet har satt seg uten ekstern bistand.

Siden Norge har nære bånd til Afrika sør for Sahara, er det grunn til å spørre hva slags bidrag Norge kan gi til arbeidet mot ekstrem fattigdom. Effektive norske bidrag krever for det første tydelig prioritering. Fattigdomsreduksjon er et overordnet mål for utviklingspolitikken, men i praksis fungerer det som en sekundær målsetning: Det brukes ofte for å begrunne bistand til andre formål, men som også forventes å redusere fattigdom.

Det er stor forskjell på tiltak utformet for noe annet, men som også kan tenkes å føre til redusert fattigdom – kanskje på veldig lang sikt, og tiltak som primært er utformet for å avhjelpe fattigdom mest mulig effektivt. De siste ser vi relativt få av i norsk utviklingspolitikk.

Man bør også avklare hva man mener med fattigdomsreduksjon. Det er nærliggende å legge FNs mål om å redusere ekstrem fattigdom til grunn. Men det er egentlig et ganske snevert mål. I praksis handler det om å redusere andelen mennesker i verden med et daglig forbruk tilsvarende mindre enn 1,9 dollar, og straks de er over denne grensen, er jobben liksom gjort. Norsk fattigdomspolitikk bør være bredere enn dette.

Å avskaffe ekstrem fattigdom de neste 13 årene vil kreve massiv ekstern bistand og kan bli mest effektiv om den gis direkte, utenom nasjonale systemer. Oppbygning av nasjonale velferdsordninger kan gi bedre resultater i lengden, men tar lenger tid. Den Afrikanske Unions «Agenda 2063», som tar sikte på å avskaffe fattigdom innen 2063, er kanskje mer realistisk.

Den norske strategien bør også avklare noen dilemmaer. Et eksempel er om man skal ta sikte på «lavthengende frukt» eller de tøffere oppgavene. Førstnevnte kan være å finansiere tiltak som gir dokumenterbare resultater og imponerende tall. Men det er tiltak som andre givere gjerne finansierer.

Om Norge lykkes i vanskelige oppgaver – som å jobbe i sårbare stater eller prioritere de aller mest sårbare og marginaliserte ut fra prinsippet «leave no one behind» – kan det utgjøre større samlet forskjell. Men det gir mindre gevinst i form av dokumenterte resultater, større risiko, og det krever mer av forvaltningen (altså flere byråkrater) – en kombinasjon som kan være vanskelig å få støtte til her hjemme.

I dag er det spesielt én form for bistand som fremstår som svært lovende i arbeidet mot ekstrem fattigdom: Direkte kontantoverføringer. Gang på gang viser det seg at fattigfolk bruker penger fornuftig når de får tilgang til stabil inntekt, noe som reduserer behovet for mange andre og mer ressurskrevende fattigdomstiltak. Norge har ingen naturlig hovedrolle i slike ordninger, men kan jobbe for at land som er interessert, får tilgang til den beste tilgjengelige kunnskapen og hjelp til finansieringen.

Norge har lyktes i lignende initiativ, ikke minst innen helse, med å utvikle kunnskap, mobilisere internasjonal innsats, utvikle organisatoriske løsninger og utvikle innovative finansieringsordninger som sikrer langsiktig finansiering. Noe lignende kan gjøres når det gjelder kontantoverføring.

Den siste milen i kampen mot ekstrem fattigdom blir ikke enkel, og vi kommer nok ikke i mål innen 2030. Men det gjør ikke norske bidrag mindre meningsfulle eller potensielt mindre effektive, snarere tvert imot.

Innlegget stod på trykk i Bergens Tidende 16.10.2017.