Private aktører er viktige for å øke kapasiteten i offentlig sektor

Private aktører er viktige for å øke kapasiteten i offentlig sektor. Anne Siri Koksrud Bekkelund i Dagbladet Meninger.

Publisert: 27. oktober 2016

Politikere i alle leire burde være mer nysgjerrige på hvordan de kan skape et system som sørger for at de beste løsningene for offentlige tjenester vinner fram.

Gir konkurranseutsetting bedre tjenester? Er private eller offentlige aktører best? De fleste som oppsummerer forskningen på dette feltet konkluderer med at det ikke finnes nok, eller gode nok, studier til å trekke noen entydig konklusjon (for eksempel her og her).

Den som leter etter et allmenngyldig svar på disse spørsmålene, leter uansett forgjeves. Svaret er verken «ja» eller «nei», men «noen ganger», slik jeg viser i et nytt Civita-notat. Konkurranseutsetting er ikke ett fenomen, men mange ulike fenomener.

Egenskaper ved tjenesten, ved markedet og ved selve konkurranseutsettingen er avgjørende for resultatet.

Dette må politikere og byråkrater ta hensyn til. Dersom man konkurranseutsetter en tjeneste uten å tenke gjennom hvordan kvalitet skal vurderes og belønnes, kan man skape uheldige insentiver, som igjen kan føre til dårligere tjenester.

Konkurranse i et marked hvor det er vanskelig for kunden å vite hvilken kvalitet han eller hun faktisk får, er ikke det samme som konkurranse i et marked der det er lett for enhver å se og måle kvaliteten umiddelbart. Enkelt sagt er det forskjell på indremedisin og hjemmehjelpstjenester.

En konkurranse hvor én aktør vinner retten til å levere en bestemt tjeneste til et gitt marked for en lengre periode, gir andre insentiver enn om man lar leverandørene fritt konkurrere om brukere. Om man setter hele kommunens sykehjemsdrift ut på anbud, vil aktørene naturligvis være svært opptatt av at kommunens politikere og byråkrater blir fornøyd.

Om man i stedet åpner for fri etablering og fritt brukervalg, er det viktigste å levere tjenester som får et godt rykte blant brukerne. Det er ikke slik at det ene alltid er bedre enn det andre, men man må være klar over forskjellene.

Ulike hensyn må også veies opp mot hverandre. Kanskje ønsker man å sette krav til leverandørene for å sikre en grunnleggende kvalitet. Men dersom kravene blir for detaljerte, risikerer man at kostnadene til byråkrati og oppfølging blir høyere enn den eventuelle gevinsten fra konkurransen. Akkurat som for all annen mål- og resultatstyring i offentlig sektor må politikerne beherske seg i sin styringsiver.

Konkurranseutsetting er komplisert, og gir i seg selv ingen garanti for at tjenestene blir bedre eller billigere. Likevel finnes det en rekke eksempler på vellykket introduksjon av private aktører som leverandører av offentlige tjenester.

Et eksempel er valgfrihetsreformen i svensk skole. Flere studier viser at fritt skolevalg gir bedre resultater. En studie av Anders Böhlmark og Mikael Lindahl fra 2015 viser at i kommuner hvor flere velger privatskole, er resultatene på nasjonale og internasjonale prøver bedre, og studentene har økt sannsynlighet for å gå videre til høyere utdannelse.

Dette er kanskje overraskende for dem som har tatt fallende svenske PISA-resultater til inntekt for at fritt skolevalg har vært negativt. Ved nærmere ettersyn viser det seg at resultatene faller klart mindre for de elevene som har flere skoler å velge mellom – og den viktigste effekten er at de offentlige skolene ser ut til å bli bedre av konkurranse.

Det finnes flere eksempler på vellykket konkurranse også i andre sektorer. I Storbritannia viste en undersøkelse fra 2013 at innføring av brukervalg og markedslogikk i sykehussektoren førte til at dødeligheten gikk ned. Det var altså mindre risiko for å dø om du bodde i et område med flere sykehus som konkurrerte om pasientene.

I barnehagesektoren er det få som tviler på at private aktører har vært viktige for å øke kapasiteten. Men det ser også ut til at de har lyktes med kvaliteten. Brukerundersøkelser utført av EPSI Rating har gjennom en rekke år konkludert med at foreldre med barn i private barnehager er mer fornøyd enn de som har barn i kommunale barnehager, både i Norge, Sverige og Danmark.

Men hva med de ansatte? Vil ikke deres arbeidsvilkår og lønninger bli presset ned av marked og konkurranse? Ikke nødvendigvis. I strid med bekymringene som ofte fremmes, viste en studie av Lena Hensvik fra 2012 at konkurranse økte lærerlønningene i forbindelse med valgfrihetsreformen i svensk skole, og de økte for lærere i både private og offentlige skoler.

Hensvik viser til at ulike lærere har hatt relativt lik (og lav) lønn, sammenliknet med andre yrker med tilsvarende krav til kvalifikasjoner. Når lærerne så fikk flere mulige arbeidsgivere, måtte skolene tilby høyere lønn til de mest ettertraktede lærerne. Lønningene økte mest for fag der det er vanskeligst å fylle lærerstillingene, som matematikk og yrkesfag, og for lærere med høyere kvalifikasjoner.

Noen vil selvsagt se det som en ulempe at lønnsforskjellene øker, selv om ingen taper på det. Andre vil peke på at det er en fordel at det lønner seg for en lærer å skaffe seg de kvalifikasjonene som det er størst behov for, og at det lønner seg å være villig til å flytte dit det er mest behov for din kompetanse.

Enkelte undersøkelser, blant annet en fra 2012 gjennomført av Anders Böhlmark og Helena Holmlund, tyder også på en svak økning i segregeringen blant elever i svensk skole som følge av økt valgfrihet.

Men her bør man være forsiktig med generaliseringer. Fritt brukervalg kan også motvirke segregering i offentlige tjenester, for eksempel den som følger av bosettingsmønster. Men det kan ikke utelukkes at man i noen tilfeller må veie ønsket om valgfrihet opp mot ønsket om likhet.

Det finnes ikke noe fasitsvar på hvem som er best av offentlige, kommersielle eller ideelle aktører. Under de rette forholdene kan private utfordrere gjøre at også offentlige aktører må skjerpe seg.

I stedet for å utelukke enkelte aktører basert på organisasjonsform, må politikerne skaffe seg kunnskap om hvordan man kan legge til rette for at de beste og mest effektive løsningene vinner fram.

Innlegget var publisert i Dagbladet 25. oktober 2016.

Publisert: 22. august 2022